作者：李開(kāi)孟，中國(guó)國(guó)際工程咨詢有限公司研究中心主任，國(guó)家發(fā)展改革委PPP專家委員會(huì)委員
2019年5月5日，我國(guó)關(guān)于政府投資管理的第一部行政法規(guī)《政府投資條例》（以下簡(jiǎn)稱“《條例》”）正式公布，該條例將于2019年7月1日起正式施行。
《條例》是我國(guó)關(guān)于政府投資管理的第一部行政法規(guī)，也是投資建設(shè)領(lǐng)域的一項(xiàng)基本法規(guī)制度，標(biāo)志著全面規(guī)范政府投資管理邁出了具有重要意義的一步。
在業(yè)界來(lái)看，《條例》可謂“18年磨一劍”。《條例》將會(huì)對(duì)規(guī)范投資項(xiàng)目管理產(chǎn)生多大影響？對(duì)行業(yè)發(fā)展帶來(lái)哪些變化？今后還需要完善哪些配套措施？對(duì)PPP行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生哪些利好？
《政府投資條例》進(jìn)一步明確了可行性研究在政府投資項(xiàng)目實(shí)行審批制中的把關(guān)作用，強(qiáng)調(diào)可行性研究的深度必須滿足要求，重大項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行咨詢?cè)u(píng)估。
——中國(guó)國(guó)際工程咨詢有限公司研究中心主任李開(kāi)孟
李開(kāi)孟是中國(guó)國(guó)際工程咨詢有限公司研究中心主任，是享受?chē)?guó)務(wù)院特殊津貼的專家。他的書(shū)柜里，至今仍保存著《固定資產(chǎn)投資法》（討論稿）1991年版本，這也是原國(guó)家計(jì)委研究投資立法的最初版本。
作為國(guó)家發(fā)展改革委《政府投資條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）普法和法制建設(shè)專家組成員，李開(kāi)孟在過(guò)去20多年里，多次參加“投資法”和《條例》）的研究起草及修改完善工作，以及國(guó)務(wù)院法制辦等單位組織的專家研討座談等活動(dòng)，見(jiàn)證了《條例》出臺(tái)的不易歷程。他在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者采訪時(shí)表示：“作為《條例》研究及多次修改的親歷者，感慨《條例》的正式發(fā)布和實(shí)施來(lái)之不易。這是我國(guó)投資建設(shè)領(lǐng)域一部極為重要的行政法規(guī)，對(duì)推動(dòng)政府投資進(jìn)入依法管理的新時(shí)代，理順投資管理流程，更好發(fā)揮政府投資作用意義重大�！�
投資項(xiàng)目管理納入法治軌道
中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者：
在您的個(gè)人簡(jiǎn)介中，多了一個(gè)新稱謂——國(guó)家發(fā)展改革委《條例》普法和法制建設(shè)專家組成員。在您看來(lái)，《條例》有哪些突出亮點(diǎn)？
李開(kāi)孟：
有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，是法制建設(shè)的基本遵循。《條例》亮點(diǎn)很多。比如，《條例》明確要求，“政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理、國(guó)家安全等公共領(lǐng)域的項(xiàng)目，以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主”，這些公共領(lǐng)域目前也是PPP項(xiàng)目投資比較集中的領(lǐng)域。《條例》對(duì)政府投資進(jìn)行規(guī)范化管理，有利于推動(dòng)民間資本更好地參與PPP項(xiàng)目建設(shè)，促進(jìn)政府投資和社會(huì)投資在各自領(lǐng)域更好地發(fā)揮作用。《條例》強(qiáng)調(diào)政府投資的公益性導(dǎo)向，可以說(shuō)是特征鮮明，體現(xiàn)了政府投資的定位，是一個(gè)非常大的變化。
再如，《條例》提出，“安排政府投資資金，應(yīng)當(dāng)符合推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的有關(guān)要求，并平等對(duì)待各類投資主體，不得設(shè)置歧視性條件”，這有利于提高政府投資效益，規(guī)范政府投資行為，激發(fā)社會(huì)投資活力。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者：
《政府投資條例》將于今年7月1日起正式施行。那么，如何更好地普及《條例》？
李開(kāi)孟：
《條例》是目前我國(guó)法律效力最高的專門(mén)規(guī)范政府投資的行政法規(guī)，它履行了很高規(guī)格的立法程序。《條例》的出臺(tái)使得我國(guó)投資管理形成了完整的法律框架。按照我國(guó)投資融資體制改革的總體要求，投資項(xiàng)目按性質(zhì)劃分為政府投資項(xiàng)目和企業(yè)投資項(xiàng)目。2017年2月1日，《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》已經(jīng)實(shí)施。此次《條例》出臺(tái)，使得我國(guó)各類投資項(xiàng)目的管理均納入法治軌道。
《條例》特別明確提出政府投資項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)編制項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)，按照政府投資管理權(quán)限和規(guī)定的程序，報(bào)投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)審批。項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的前期工作，保證前期工作的深度達(dá)到規(guī)定的要求，并對(duì)項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)以及依法應(yīng)當(dāng)附具的其他文件的真實(shí)性負(fù)責(zé)�！稐l例》還提出，“初步設(shè)計(jì)提出的投資概算超過(guò)經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告提出的投資估算10%的，項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)向投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)報(bào)告，投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)可以要求項(xiàng)目單位重新報(bào)送可行性研究報(bào)告”，這是我國(guó)首次從國(guó)家最高行政法規(guī)層面對(duì)可行性研究等項(xiàng)目前期工作提出明確要求。
尊重程序、敬畏規(guī)則，是國(guó)際通行做法。需要強(qiáng)調(diào)的是，不能一說(shuō)加強(qiáng)規(guī)范管理，就是“倒退”回到了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，這種理解是嚴(yán)重錯(cuò)誤的。實(shí)際上，國(guó)外一些國(guó)家對(duì)涉及到政府投資、涉及財(cái)政預(yù)算資金使用的投資項(xiàng)目，其管理程序比我國(guó)要求更為嚴(yán)格，一個(gè)項(xiàng)目往往需要各種審查，十年或二十年最后批不下來(lái)的項(xiàng)目很多。
前期研究質(zhì)量決定項(xiàng)目全生命周期質(zhì)量
中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者：
《條例》為什么特別強(qiáng)調(diào)可行性研究等項(xiàng)目前期工作的重要性？
李開(kāi)孟：
這要從可行性研究在項(xiàng)目周期全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)控制中的地位和作用談起。投資項(xiàng)目的概念提出、前期研究、實(shí)施準(zhǔn)備、開(kāi)工建設(shè)、竣工驗(yàn)收和總結(jié)評(píng)價(jià)，構(gòu)成項(xiàng)目的生命周期。項(xiàng)目前期研究的質(zhì)量，決定著項(xiàng)目全生命周期的質(zhì)量，是對(duì)項(xiàng)目全生命周期進(jìn)行高質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
從項(xiàng)目完整生命周期的角度，把項(xiàng)目人為地劃分為不同階段，實(shí)際上是在設(shè)置項(xiàng)目周期不同環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)管理的控制點(diǎn)，通過(guò)不同的載體來(lái)審查規(guī)避項(xiàng)目周期各個(gè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)因素及應(yīng)對(duì)方案。不同國(guó)家和國(guó)際組織對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)的選擇不同，使得對(duì)項(xiàng)目周期管理程序的劃分存在差異。比如，亞洲開(kāi)發(fā)銀行把項(xiàng)目周期劃分為項(xiàng)目篩選、技援和貸款準(zhǔn)備、貸款談判、項(xiàng)目實(shí)施和項(xiàng)目完工等五個(gè)階段，世界銀行把項(xiàng)目周期劃分為項(xiàng)目篩選、前期準(zhǔn)備、項(xiàng)目評(píng)估、談判與董事會(huì)批準(zhǔn)、項(xiàng)目執(zhí)行和監(jiān)督、項(xiàng)目后評(píng)價(jià)等六個(gè)階段，歐盟則把項(xiàng)目周期劃分為規(guī)劃制定、項(xiàng)目篩選、前期評(píng)估、項(xiàng)目融資、項(xiàng)目實(shí)施和后評(píng)價(jià)等六個(gè)階段。這種不同階段的劃分，實(shí)際上代表著不同組織對(duì)項(xiàng)目周期風(fēng)險(xiǎn)管理控制節(jié)點(diǎn)的選擇。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者：
在項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，哪個(gè)階段是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的最有效階段？
李開(kāi)孟：
從項(xiàng)目周期全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)控制的投入以及性價(jià)比的角度看，項(xiàng)目前期階段的可行性研究是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的最有效階段，前期工作的質(zhì)量決定著項(xiàng)目整個(gè)生命周期運(yùn)行的質(zhì)量。項(xiàng)目前期研究質(zhì)量不高，將給項(xiàng)目的成功實(shí)施帶來(lái)災(zāi)難性影響。對(duì)項(xiàng)目前期正常工作的干擾，是對(duì)高質(zhì)量投資的最大破壞。
一個(gè)投資項(xiàng)目由無(wú)數(shù)種各種各樣的活動(dòng)組成，這些活動(dòng)中的任何一個(gè)因素變動(dòng)都可能導(dǎo)致項(xiàng)目的失敗或者是對(duì)績(jī)效產(chǎn)生影響。而項(xiàng)目面臨的風(fēng)險(xiǎn)和不確定因素一開(kāi)始是最多的，隨著各項(xiàng)任務(wù)的逐步完成，不確定性因素變成確定性因素，風(fēng)險(xiǎn)因素呈現(xiàn)從多到少逐步變化的過(guò)程。隨著項(xiàng)目的持續(xù)推進(jìn)，當(dāng)發(fā)現(xiàn)某項(xiàng)活動(dòng)的實(shí)施出現(xiàn)偏差，糾正錯(cuò)誤所付出的代價(jià)會(huì)隨著項(xiàng)目周期的推進(jìn)而急劇增加。
發(fā)揮前期研究對(duì)政府投資項(xiàng)目審批的
把關(guān)作用
中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者：
《條例》中有7處提到“可行性研究報(bào)告”，這有怎樣的深層次意義？
李開(kāi)孟：
《條例》提到的項(xiàng)目前期工作的三個(gè)環(huán)節(jié)中，可行性研究是為項(xiàng)目最終決策提供依據(jù)的環(huán)節(jié)，可行性研究的內(nèi)容和深度應(yīng)該能夠滿足投資決策定方案定項(xiàng)目的需要。因此，可行性研究是項(xiàng)目前期工作中最為重要的環(huán)節(jié)。
可行性研究通過(guò)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和配套條件，如市場(chǎng)需求、資源供應(yīng)、建設(shè)規(guī)模、工藝路線、設(shè)備選型、環(huán)境影響、資金籌措、盈利能力等，從工程、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等角度進(jìn)行調(diào)查研究和比較分析，對(duì)項(xiàng)目建成后可能帶來(lái)的財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)效益以及社會(huì)環(huán)境影響進(jìn)行預(yù)測(cè)，從而提出擬建項(xiàng)目是否值得投資和如何進(jìn)行建設(shè)的研究結(jié)論�？尚行匝芯康某晒饕浴翱尚行匝芯繄�(bào)告”的形式呈現(xiàn)，同時(shí)也有其他各種衍生表現(xiàn)形式。
在我看來(lái)，投資項(xiàng)目的前期工作應(yīng)遵循由淺入深不斷深化的規(guī)律。從投資機(jī)會(huì)研究、初步可行性研究（項(xiàng)目建議書(shū)）、詳細(xì)可行性研究，到初步設(shè)計(jì)，這些是項(xiàng)目前期研究不斷深化的過(guò)程。但對(duì)項(xiàng)目決策質(zhì)量起到?jīng)Q定性作用的，是詳細(xì)可行性研究工作，其成果表現(xiàn)形式就是可行性研究報(bào)告�！稐l例》多次提到“可行性研究報(bào)告”，其意義即在如此。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者：
目前，如何正確認(rèn)識(shí)可行性研究？
李開(kāi)孟：
當(dāng)下，我國(guó)積極推動(dòng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量投資，必須強(qiáng)調(diào)可行性研究的基礎(chǔ)和核心地位。可行性研究對(duì)影響項(xiàng)目是否可行的各種因素進(jìn)行全面系統(tǒng)的調(diào)查研究和分析評(píng)價(jià)，提出應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的措施方案，是項(xiàng)目投資決策及工程方案設(shè)計(jì)的基本依據(jù)。在項(xiàng)目前期研究中，應(yīng)統(tǒng)籌考慮影響項(xiàng)目可行性的各種因素，將各專項(xiàng)評(píng)價(jià)評(píng)估一并納入可行性研究統(tǒng)籌論證，提高決策科學(xué)化水平，為高質(zhì)量投資保駕護(hù)航。
《條例》進(jìn)一步明確了可行性研究在政府投資項(xiàng)目實(shí)行審批制中的把關(guān)作用，強(qiáng)調(diào)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)公眾利益有重大影響或者投資規(guī)模較大的政府投資項(xiàng)目，還應(yīng)當(dāng)在中介服務(wù)機(jī)構(gòu)評(píng)估、公眾參與、專家評(píng)議、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上作出是否批準(zhǔn)的決定�！稐l例》同時(shí)明確了政府投資決策應(yīng)堅(jiān)持公益性導(dǎo)向，從而要求政府投資項(xiàng)目的可行性研究將更加重視公益性內(nèi)容的可行性論證。這使得這類項(xiàng)目可行性研究的內(nèi)容和側(cè)重點(diǎn)與企業(yè)投資項(xiàng)目存在很大差異。建議應(yīng)根據(jù)政府投資的項(xiàng)目特點(diǎn)，研究制定“政府投資項(xiàng)目可行性研究指南”。
妥善處理PPP項(xiàng)目實(shí)施方案與
可行性研究的關(guān)系
中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者：
如何理解項(xiàng)目實(shí)施方案的編制？
李開(kāi)孟：
首先要明確，項(xiàng)目實(shí)施方案的編制，并不是針對(duì)PPP項(xiàng)目的特定要求。各類投資項(xiàng)目的實(shí)施，都可能涉及編制實(shí)施方案（BusinessCase）的問(wèn)題。
投資項(xiàng)目的可行性研究工作，本質(zhì)上就是項(xiàng)目實(shí)施方案的研究工作，二者在內(nèi)容上是一體的。因此，對(duì)絕大多數(shù)項(xiàng)目而言，可行性研究報(bào)告與實(shí)施方案應(yīng)該合為一體。
在2014年之前，無(wú)論是特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目還是一般建設(shè)項(xiàng)目，都沒(méi)有要求需要編制實(shí)施方案。我國(guó)大規(guī)模推廣應(yīng)用PPP模式以來(lái)，提出在“可行性研究報(bào)告”之外，還要編寫(xiě)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，并提出這是對(duì)PPP項(xiàng)目的特殊要求。這顯然是一種誤解。這種要求起源于我國(guó)對(duì)英國(guó)PFI模式的引入。英國(guó)在項(xiàng)目投資建設(shè)領(lǐng)域非常重視可行性研究工作，但習(xí)慣上將可行性研究工作的成果稱為項(xiàng)目“實(shí)施方案”，而不稱之為“可行性研究報(bào)告”。這僅是習(xí)慣稱謂而已，并不表明PPP項(xiàng)目實(shí)施方案是游離于可行性研究工作之外的獨(dú)立工作。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者：
對(duì)采用PPP模式的投資項(xiàng)目，在開(kāi)展可行性研究方面有哪些好的建議？
李開(kāi)孟：
對(duì)于采用PPP模式的投資項(xiàng)目，無(wú)論選擇什么樣的稱謂，必須強(qiáng)調(diào)實(shí)施方案是項(xiàng)目可行性研究工作成果的一種表現(xiàn)形式。若PPP項(xiàng)目實(shí)施方案較為復(fù)雜，可以在可行性研究的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化實(shí)施方案的策劃和專題研究，但相關(guān)內(nèi)容不得與可行性研究相背離。
投資項(xiàng)目的可行性研究由淺入深可以劃分為不同階段。如果必須堅(jiān)持單獨(dú)編制PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，也要強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的編制同樣遵循可行性研究的工作規(guī)律，分階段逐步深化前期研究工作。例如，對(duì)于政府付費(fèi)類PFI項(xiàng)目，英國(guó)將其劃分為戰(zhàn)略規(guī)劃層面、具體項(xiàng)目層面、以簽訂采購(gòu)合同為目的的政府采購(gòu)層面等三個(gè)階段，而不應(yīng)僅僅考慮其中的第三個(gè)階段。
